國發(fā)〔2015〕63號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：
　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國國有資產(chǎn)管理體制改革穩步推進(jìn)，國有資產(chǎn)出資人代表制度基本建立，保值增值責任初步得到落實(shí)，國有資產(chǎn)規模、利潤水平、競爭能力得到較大提升。但必須看到，現行國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問(wèn)題依然存在，國有資產(chǎn)監管還存在越位、缺位、錯位現象；國有資產(chǎn)監督機制不健全，國有資產(chǎn)流失、違紀違法問(wèn)題在一些領(lǐng)域和企業(yè)比較突出；國有經(jīng)濟布局結構有待進(jìn)一步優(yōu)化，國有資本配置效率不高等問(wèn)題亟待解決。按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和國務(wù)院有關(guān)部署，現就改革和完善國有資產(chǎn)管理體制提出以下意見(jiàn)。
　　一、總體要求
　?。ㄒ唬┲笇枷?。深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì )精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持和完善社會(huì )主義基本經(jīng)濟制度，堅持社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟改革方向，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟規律和企業(yè)發(fā)展規律，正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監管，改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制，真正確立國有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，推進(jìn)國有資產(chǎn)監管機構職能轉變，適應市場(chǎng)化、現代化、國際化新形勢和經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力。
　?。ǘ┗驹瓌t。
　　堅持權責明晰。實(shí)現政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權與經(jīng)營(yíng)權分離，依法理順政府與國有企業(yè)的出資關(guān)系。切實(shí)轉變政府職能，依法確立國有企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，建立健全現代企業(yè)制度。堅持政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)，確保國有企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)，激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng )新力和內生動(dòng)力。
　　堅持突出重點(diǎn)。按照市場(chǎng)經(jīng)濟規則和現代企業(yè)制度要求，以管資本為主，以資本為紐帶，以產(chǎn)權為基礎，重點(diǎn)管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。注重通過(guò)公司法人治理結構依法行使國有股東權利。
　　堅持放管結合。按照權責明確、監管高效、規范透明的要求，推進(jìn)國有資產(chǎn)監管機構職能和監管方式轉變。該放的依法放開(kāi)，切實(shí)增強企業(yè)活力，提高國有資本運營(yíng)效率；該管的科學(xué)管好，嚴格防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值。
　　堅持穩妥有序。處理好改革、發(fā)展、穩定的關(guān)系，突出改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的系統性、協(xié)調性，以重點(diǎn)領(lǐng)域為突破口，先行試點(diǎn)，分步實(shí)施，統籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)相關(guān)配套改革。
　　二、推進(jìn)國有資產(chǎn)監管機構職能轉變
　?。ㄈ蚀_把握國有資產(chǎn)監管機構的職責定位。國有資產(chǎn)監管機構作為政府直屬特設機構，根據授權代表本級人民政府對監管企業(yè)依法履行出資人職責，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監管的邊界，專(zhuān)司國有資產(chǎn)監管，不行使政府公共管理職能，不干預企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權。以管資本為主，重點(diǎn)管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，更好服務(wù)于國家戰略目標，實(shí)現保值增值。發(fā)揮國有資產(chǎn)監管機構專(zhuān)業(yè)化監管優(yōu)勢，逐步推進(jìn)國有資產(chǎn)出資人監管全覆蓋。
　?。ㄋ模┻M(jìn)一步明確國有資產(chǎn)監管重點(diǎn)。加強戰略規劃引領(lǐng)，改進(jìn)對監管企業(yè)主業(yè)界定和投資并購的管理方式，遵循市場(chǎng)機制，規范調整存量，科學(xué)配置增量，加快優(yōu)化國有資本布局結構。加強對國有資本運營(yíng)質(zhì)量及監管企業(yè)財務(wù)狀況的監測，強化國有產(chǎn)權流轉環(huán)節監管，加大國有產(chǎn)權進(jìn)場(chǎng)交易力度。按照國有企業(yè)的功能界定和類(lèi)別實(shí)行分類(lèi)監管。改進(jìn)考核體系和辦法，綜合考核資本運營(yíng)質(zhì)量、效率和收益，以經(jīng)濟增加值為主，并將轉型升級、創(chuàng )新驅動(dòng)、合規經(jīng)營(yíng)、履行社會(huì )責任等納入考核指標體系。著(zhù)力完善激勵約束機制，將國有企業(yè)領(lǐng)導人員考核結果與職務(wù)任免、薪酬待遇有機結合，嚴格規范國有企業(yè)領(lǐng)導人員薪酬分配。建立健全與勞動(dòng)力市場(chǎng)基本適應，與企業(yè)經(jīng)濟效益、勞動(dòng)生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長(cháng)機制。推動(dòng)監管企業(yè)不斷優(yōu)化公司法人治理結構，把加強黨的領(lǐng)導和完善公司治理統一起來(lái)，建立國有企業(yè)領(lǐng)導人員分類(lèi)分層管理制度。強化國有資產(chǎn)監督，加強和改進(jìn)外派監事會(huì )制度，建立健全國有企業(yè)違法違規經(jīng)營(yíng)責任追究體系、國有企業(yè)重大決策失誤和失職瀆職責任追究倒查機制。
　?。ㄎ澹┩七M(jìn)國有資產(chǎn)監管機構職能轉變。圍繞增強監管企業(yè)活力和提高效率，聚焦監管內容，該管的要科學(xué)管理、決不缺位，不該管的要依法放權、決不越位。將國有資產(chǎn)監管機構行使的投資計劃、部分產(chǎn)權管理和重大事項決策等出資人權利，授權國有資本投資、運營(yíng)公司和其他直接監管的企業(yè)行使；將依法應由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項歸位于企業(yè)；加強對企業(yè)集團的整體監管，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，由一級企業(yè)依法依規決策；將國有資產(chǎn)監管機構配合承擔的公共管理職能，歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位。
　?。└倪M(jìn)國有資產(chǎn)監管方式和手段。大力推進(jìn)依法監管，著(zhù)力創(chuàng )新監管方式和手段。按照事前規范制度、事中加強監控、事后強化問(wèn)責的思路，更多運用法治化、市場(chǎng)化的監管方式，切實(shí)減少出資人審批核準事項，改變行政化管理方式。通過(guò)“一企一策”制定公司章程、規范董事會(huì )運作、嚴格選派和管理股東代表和董事監事，將國有出資人意志有效體現在公司治理結構中。針對企業(yè)不同功能定位，在戰略規劃制定、資本運作模式、人員選用機制、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核等方面，實(shí)施更加精準有效的分類(lèi)監管。調整國有資產(chǎn)監管機構內部組織設置和職能配置，建立監管權力清單和責任清單，優(yōu)化監管流程，提高監管效率。建立出資人監管信息化工作平臺，推進(jìn)監管工作協(xié)同，實(shí)現信息共享和動(dòng)態(tài)監管。完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開(kāi)制度，設立統一的信息公開(kāi)網(wǎng)絡(luò )平臺，在不涉及國家秘密和企業(yè)商業(yè)秘密的前提下，依法依規及時(shí)準確地披露國有資本整體運營(yíng)情況、企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值及經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核總體情況、國有資產(chǎn)監管制度和監督檢查情況，以及國有企業(yè)公司治理和管理架構、財務(wù)狀況、關(guān)聯(lián)交易、企業(yè)負責人薪酬等信息，建設陽(yáng)光國企。
　　三、改革國有資本授權經(jīng)營(yíng)體制
　?。ㄆ撸└慕M組建國有資本投資、運營(yíng)公司。主要通過(guò)劃撥現有商業(yè)類(lèi)國有企業(yè)的國有股權，以及國有資本經(jīng)營(yíng)預算注資組建，以提升國有資本運營(yíng)效率、提高國有資本回報為主要目標，通過(guò)股權運作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等方式，促進(jìn)國有資本合理流動(dòng)，實(shí)現保值增值；或選擇具備一定條件的國有獨資企業(yè)集團改組設立，以服務(wù)國家戰略、提升產(chǎn)業(yè)競爭力為主要目標，在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，通過(guò)開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本整合等，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉型升級，優(yōu)化國有資本布局結構。
　?。ò耍┟鞔_國有資產(chǎn)監管機構與國有資本投資、運營(yíng)公司關(guān)系。政府授權國有資產(chǎn)監管機構依法對國有資本投資、運營(yíng)公司履行出資人職責。國有資產(chǎn)監管機構按照“一企一策”原則，明確對國有資本投資、運營(yíng)公司授權的內容、范圍和方式，依法落實(shí)國有資本投資、運營(yíng)公司董事會(huì )職權。國有資本投資、運營(yíng)公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責，作為國有資本市場(chǎng)化運作的專(zhuān)業(yè)平臺，依法自主開(kāi)展國有資本運作，對所出資企業(yè)行使股東職責，維護股東合法權益，按照責權對應原則切實(shí)承擔起國有資產(chǎn)保值增值責任。
　?。ň牛┙缍▏匈Y本投資、運營(yíng)公司與所出資企業(yè)關(guān)系。國有資本投資、運營(yíng)公司依據公司法等相關(guān)法律法規，對所出資企業(yè)依法行使股東權利，以出資額為限承擔有限責任。以財務(wù)性持股為主，建立財務(wù)管控模式，重點(diǎn)關(guān)注國有資本流動(dòng)和增值狀況；或以對戰略性核心業(yè)務(wù)控股為主，建立以戰略目標和財務(wù)效益為主的管控模式，重點(diǎn)關(guān)注所出資企業(yè)執行公司戰略和資本回報狀況。
　?。ㄊ╅_(kāi)展政府直接授權國有資本投資、運營(yíng)公司履行出資人職責的試點(diǎn)工作。中央層面開(kāi)展由國務(wù)院直接授權國有資本投資、運營(yíng)公司試點(diǎn)等工作。地方政府可以根據實(shí)際情況，選擇開(kāi)展直接授權國有資本投資、運營(yíng)公司試點(diǎn)工作。
　　四、提高國有資本配置和運營(yíng)效率
　?。ㄊ唬┙匈Y本布局和結構調整機制。政府有關(guān)部門(mén)制定完善經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規劃、產(chǎn)業(yè)政策和國有資本收益管理規則。國有資產(chǎn)監管機構根據政府宏觀(guān)政策和有關(guān)管理要求，建立健全國有資本進(jìn)退機制，制定國有資本投資負面清單，推動(dòng)國有資本更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。
　?。ㄊ┩七M(jìn)國有資本優(yōu)化重組。堅持以市場(chǎng)為導向、以企業(yè)為主體，有進(jìn)有退、有所為有所不為，優(yōu)化國有資本布局結構，提高國有資本流動(dòng)性，增強國有經(jīng)濟整體功能和提升效率。按照國有資本布局結構調整要求，加快推動(dòng)國有資本向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎設施集中，向前瞻性戰略性產(chǎn)業(yè)集中，向產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節和價(jià)值鏈高端領(lǐng)域集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中。清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng )新發(fā)展一批國有企業(yè)，建立健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)化退出機制，加快淘汰落后產(chǎn)能和化解過(guò)剩產(chǎn)能，處置低效無(wú)效資產(chǎn)。推動(dòng)國有企業(yè)加快技術(shù)創(chuàng )新、管理創(chuàng )新和商業(yè)模式創(chuàng )新。推進(jìn)國有資本控股經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)改革，根據不同行業(yè)特點(diǎn)放開(kāi)競爭性業(yè)務(wù)，實(shí)現國有資本和社會(huì )資本更好融合。
　?。ㄊ┙⒔∪珖匈Y本收益管理制度。財政部門(mén)會(huì )同國有資產(chǎn)監管機構等部門(mén)建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度，根據國家宏觀(guān)調控和國有資本布局結構調整要求，提出國有資本收益上交比例建議，報國務(wù)院批準后執行。在改組組建國有資本投資、運營(yíng)公司以及實(shí)施國有企業(yè)重組過(guò)程中，國家根據需要將部分國有股權劃轉社會(huì )保障基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用于彌補養老等社會(huì )保障資金缺口。
　　五、協(xié)同推進(jìn)相關(guān)配套改革
　?。ㄊ模┩晟朴嘘P(guān)法律法規。健全國有資產(chǎn)監管法律法規體系，做好相關(guān)法律法規的立改廢釋工作。按照立法程序，抓緊推動(dòng)開(kāi)展企業(yè)國有資產(chǎn)法修訂工作，出臺相關(guān)配套法規，為完善國有資產(chǎn)管理體制夯實(shí)法律基礎。根據國有企業(yè)公司制改革進(jìn)展情況，推動(dòng)適時(shí)廢止全民所有制工業(yè)企業(yè)法。研究起草企業(yè)國有資產(chǎn)基礎管理條例，統一管理規則。
　?。ㄊ澹┩七M(jìn)政府職能轉變。進(jìn)一步減少行政審批事項，大幅度削減政府通過(guò)國有企業(yè)行政性配置資源事項，區分政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人管理職能，為國有資產(chǎn)管理體制改革完善提供環(huán)境條件。推進(jìn)自然壟斷行業(yè)改革，實(shí)行網(wǎng)運分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)。加快推進(jìn)價(jià)格機制改革，嚴格規范政府定價(jià)行為，完善市場(chǎng)發(fā)現、形成價(jià)格的機制。推進(jìn)行政性壟斷行業(yè)成本公開(kāi)、經(jīng)營(yíng)透明，發(fā)揮社會(huì )監督作用。
　?。ㄊ┞鋵?shí)相關(guān)配套政策。落實(shí)和完善國有企業(yè)重組整合涉及的資產(chǎn)評估增值、土地變更登記和國有資產(chǎn)無(wú)償劃轉等方面稅收優(yōu)惠政策，切實(shí)明確國有企業(yè)改制重組過(guò)程中涉及的債權債務(wù)承接主體和責任，完善國有企業(yè)退出的相關(guān)政策，依法妥善處理勞動(dòng)關(guān)系調整和社會(huì )保險關(guān)系接續等相關(guān)問(wèn)題。
　?。ㄊ撸┩咨平鉀Q歷史遺留問(wèn)題。加快剝離企業(yè)辦社會(huì )職能，針對“三供一業(yè)”（供水、供電、供熱和物業(yè)管理）、離退休人員社會(huì )化管理、廠(chǎng)辦大集體改革等問(wèn)題，制定統籌規范、分類(lèi)施策的措施，建立政府和國有企業(yè)合理分擔成本的機制。國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出優(yōu)先用于解決國有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題。
　?。ㄊ耍┓€步推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統一監管。按照依法依規、分類(lèi)推進(jìn)、規范程序、市場(chǎng)運作的原則，以管資本為主，穩步將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)集中統一監管體系，具備條件的進(jìn)入國有資本投資、運營(yíng)公司。
　　金融、文化等國有企業(yè)的改革，中央另有規定的依其規定執行。
　　各地區要結合本地實(shí)際，制定具體改革實(shí)施方案，確保國有資產(chǎn)管理體制改革順利進(jìn)行，全面完成各項改革任務(wù)。